Биліктің осы деңгейі халыққа барынша жақын, негізінен оны халық қалыптастырады, оның бақылауында болады және халықтың негізгі өмірлік қажеттілігін қамтамасыз ету мәселесін шешеді. Жергілікті өзін-өзі басқару ұтымды құрылса, тек жергілікті ресурстардың жұмсауы оңтайланып қана қоймай, сонымен қатар, халықтың билікке деген сенімі едәуір артады.
Мемлекет дамуының бүгінгі кезеңінде мұндай мәселе Қазақстанның алдында тұр. Мемлекеттік басқару жүйесінің тиімділігі мен бәсекеге қабілеттілігін арттыру жергілікті қоғамдастықтың тыныс-тіршілігін тікелей қамтамасыз ететін бірқатар функцияларды жергілікті өзін-өзі басқаруды реттеу саласына беруді талап етеді.
Алайда бұл процесс көптеген мәселелердің шешілмегендігімен және заңнамалық реттеудің жеткіліксіздігімен тежелуде. Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізуге ұмтылудағы негізгі кемшілік жергілікті өзін-өзі басқарудың тұтас моделін алдын ала әзірлемей, олардың үзінді ретінде жүзеге асырылғаны болып табылады.
Қазіргі уақытта Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқарудың құқықтық негізі Қазақстан Республикасының Конституциясы мен «Қазақстан Республикасында жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару туралы» 2001 жылғы 23 қаңтардағы Заң болып табылады.
2007 жылы Конституцияға жергiлiктi өзiн-өзi басқаруды халық тiкелей, сондай-ақ мәслихаттар мен басқа да жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдары арқылы жүзеге асыратындығы айқындалған толықтырулар енгізілді. Заңнамада әкімнің мемлекеттік басқару функцияларымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару функцияларын да жүзеге асыратыны, ал жергілікті деңгейдегі мәселелерді талқылау үшін жергілікті қоғамдастықтың тікелей еркін білдіру арқылы жиналыстарын (жиындарын) өткізуге болатыны белгіленген.
Бүгінгі күні мемлекеттік мекеме ұйымдық-құқықтық нысанында ауыл (село), кент, аудандық маңызы бар қалалар, сондай-ақ қалалардағы аудандар әкімдерінің аппараттары қалыптасқан. Бұл ретте олардың дербес бюджеті жоқ, бірақ бюджеттік бағдарламалардың әкімшісі болып табылады. Аталмыш шығыстар аудан (облыстық маңызы бар қала) бюджетінің құрамында қарастырылып, оларды тиісті мәслихаттар бекітеді. Бұл шығыстар мектепке дейінгі тәрбиелеу мен білім беруді жүзеге асыруға, мұқтаж азаматтарға үйде әлеуметтік көмек көрсетуге, елді мекендерді абаттандыру мен көгалдандыруға, шаруашылық есепке алуға және т.б. бағытталған.
Ауыл (село), ауылдық (селолық) округ, кент әкімдеріне бірқатар міндеттер жүктелген, бірақ олар қаржымен қалдық қағидаты бойынша қамтамасыз етіледі. Нәтижесінде бұл әкімдер жергілікті маңызы бар мәселелерді тиімді шешуде қабілетсіз, осылайша халық тарапынан объективті наразылық туады.
Бұл мәселені шешу үшін бастапқы кезеңде 2012 жылдан бастап «Өңірлерді дамыту» бағдарламасы шеңберінде жергілікті маңызы бар өзекті мәселелерді шешу үшін өңірлерді қаржылық қолдау тетігі іске асырылуда. Осы тетіктің маңызды буыны іс-шараларды іріктеу мен бөлінген қаражатты бөлу кезінде халықтың қатысуы болып табылады.
Қазіргі уақытта жергілікті басқарудың ең төменгі деңгейінде дербес бюджеттерді қалыптастыру аудандық бюджеттердің көбі субвенциялы болғандықтан тежелуде. Төменгі басқару деңгейіндегі бюджет қалыптасқан жағдайда, ол да субвенциялы болуы мүмкін (мысалы: Ақмола облысының барлық 17 ауданы облыстық бюджеттен субвенция алады, Қарағанды облысындағы 9 ауданның 8 ауданы субвенциялы) деп күтуге болады.
Жергілікті өзін-өзі басқаруды тікелей жүзеге асыруда бірқатар шешілмеген мәселелер де бар.
Қолданыстағы заңнамада жиналыстардың (жиындардың) жүргізілу тәртібі мен шешімдерін қабылдауды облыстық, республикалық маңызы бар қала және астана мәслихаттары айқындайтыны және бұл ретте әрқайсысы жиындарды жүргізудің өз тәртібін қабылдауы тиіс екендігі көзделген.
Алайда заңнамада көзделген жиналыстарда (жиындарда) жергілікті маңызы бар мәселелерді талқылауға азаматтардың қатысуы жөніндегі нормалар бүгінгі іс жүзінде орындалмай отыр. Заңнамада жиналыстардың (жиындардың) қалыптастырылу, өткізілу тәртібі мен өкілеттігі регламенттелмеген.
Ауылдық деңгейдегі әкімдердің жүктелген функцияларды жүзеге асыруы кезінде олардың жеткіліксіз дербестігін айқындайтын негізгі проблемалық сәттердің бірі дербес қаржы қаражатын, мүлікті және басқа да ресурстық мүмкіндіктерді иелену және оларға билік ету құқығының шектелуі болып табылады.
Ауыл әкімдерінің шаруашылық және әлеуметтік салаларда шешімдер қабылдаудағы қолда бар жергілікті ресурстарды – жер, мүлікті қалай пайдалануға болатындығы, шағын және орта бизнестің өсуіне нақты жәрдемдесу мәселелерін шешуде өкілеттіктерін кезең-кезеңімен кеңейту қажет.
Басқарудың төменгі деңгейінде елді мекенді кешенді әлеуметтік-экономикалық орнықты дамытуды қамтамасыз ету үшін ауданды (облыстық маңызы бар қаланы) дамытудың қолданыстағы бағдарламаларына осы аумақтағы тұрғындардың бірінші кезектегі қажеттіліктері мен мұқтаждықтары көрініс табатын, жергілікті қоғамдастықтың тіршілігін қамтамасыз етуге бағытталған бюджеттік бағдарламаларды қалыптастыру үшін негіз болып табылатын кіші бөлім енгізу қажет.
Жергілікті өзін-өзі басқару тиімділігі көбінесе өзін-өзі басқарудың құқықтық, ұйымдастырушылық және экономикалық негізін қамтамасыз ететін қажетті заңдардың барлық кешенінің болуына ғана емес, сондай-ақ халықтың жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінде өзінің құқықтары мен мүмкіндіктерін түсінуіне, жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асырудың нақты қабілетіне де байланысты болады.
Ауыл тұрғындарының көпшілігінің жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асырудағы өз құқықтары мен мүмкіндіктерін түсінуге қатысты құқықтық сауаттылығының ағымдағы деңгейін ескере отырып, халыққа қоғам мен мемлекеттегі өзін-өзі басқарудың рөлі мен орнын түсіндіруде ақпараттық-насихаттау ісін жандандыру қажет.
Тұрғындары жинақы тұратын төменгі деңгейдегі әкімшілік-аумақтық бірлікте жергілікті өзін-өзі басқару тиімді жұмыс істейтінін әлемдік тәжірибе айғақтайды. Қазақстанда – бұл ауыл, село, ауылдық (селолық) округ, кент, аудандық маңызы бар қала, қаладағы аудан.
Жергілікті өзін-өзі басқару органдарына өкілеттіктерді кезең-кезеңімен беру қажет, әйтпесе өзін-өзі басқару органдары өздерінің алдарына қойылған міндеттерді орындай алмауы мүмкін. Мемлекеттік институттар тарапынан болсын, азаматтар тарапынан болсын жергілікті өзін-өзі басқару органдарына деген сенім олардың жұмыс процесінде ғана пайда болады.
2. Тұжырымдаманы іске асыру мақсаттары, міндеттері, іске асыру кезеңі және күтілетін нәтижелері
Қазақстан Республикасының 2020 жылға дейінгі Стратегиялық даму жоспарында жалпы саяси жүйені одан әрі жаңғыртудың, оның ішінде жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың басымдығы анықталған. Қазақстанда 2020 жылға қарай өкілді биліктің маңызы арта түсетіндігі, үздік халықаралық стандарттарға сәйкес келетін жергілікті өзін-өзі басқару және азаматтық қоғамның тиімді институттары құрылады деп күтіледі.
Қазақстанның 2020 жылға дейінгі Даму стратегиясының ережелерін негізге ала отырып, Тұжырымдаманың мақсаты – біздің елімізде жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін одан әрі дамытудың негізгі тұжырымдамалық бағыттарын айқындау.
Көрсетілген мақсатқа қол жеткізу үшін жоғарыда аталған түйінді проблемаларды ескере отырып, мынадай мәселелерді шешу көзделеді:
1) ауылдар (селолар), кенттер, аудандық маңызы бар қалалар деңгейлерінде басқару шешімдерін қабылдау кезінде халықтың қатысуын, мүдделілігін және жауапкершілігін ынталандыру жолымен жергілікті қоғамдастық жиналысы (жиыны) арқылы жергілікті маңызы бар мәселелерді шешуде халықтың рөлін біртіндеп арттыру;
2) қалалар деңгейінде жергілікті халықты толғандыратын ең маңызды проблемаларды шешу үшін басқару шешімдерін қабылдау процесіне халықтың белсенді бөлігін тарту тетігін енгізу;
3) аудандық маңызы бар қалаларда, ауылдық (селолық) округтерде, ауылдық (селолық) округтердің құрамына кірмейтін ауылдарда (селоларда) әкімдерді тағайындау немесе сайлау кезінде мәслихаттардың рөлін арттыру;
4) жергілікті маңызы бар мәселелерді шешуде басқарудың төменгі деңгейінің қаржылық және экономикалық дербестігін кеңейту.
Іске асыру кезеңі:
бірінші кезең (2013–2014 жылдар) – басқарудың төменгі деңгейлеріндегі қолданыстағы жүйенің әлеуетін кеңейту;
екінші кезең (2015–2020 жылдар) – жергілікті өзін-өзі басқаруды одан әрі дамыту.
Күтілетін нәтижелер:
1) жиналыс пен жиын арқылы халықтың еркін білдіру бөлігінде жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асыруға деген азаматтардың конституциялық құқығын іске асыруды қамтамасыз ету;
2) 2013 жылдың соңына дейін аудандар (қалалар) мәслихаттарының сайлау арқылы аудандық маңызы бар қалалардың, ауылдық (селолық) округтердің, ауылдық (селолық) округтердің құрамына кірмейтін ауылдардың (селолардың) әкімдерін сайлауды енгізу;
3) басқару шешімдерін қабылдауға қатысу арқылы халықтың рөлін, оның елді мекендерді абаттандыру мәселелерін сапалы шешуге қатысуын арттыру, сапалы тұрғын үй-коммуналдық қызметтерді алуға, санитарлық жағдайды, қоғамдық тәртіпті жақсартуға халықтың мүдделілігін арттыру;
4) қала халқын жергілікті проблемаларды шешуге белсенді тарту;
5) жергілікті маңызы бар проблемаларды шешуге бөлінген бюджет қаражатын пайдаланудың мониторингіне жергілікті халықтың қатысуы;
6) жергілікті маңызы бар өзекті мәселелерді шешуде төменгі деңгейдегі әкімдердің дербестігін кезең-кезеңімен және дәйекті нығайту;
7) ақпараттық-түсіндіру жұмыстарын жүргізу арқылы қазақстандықтардың қоғамның тыныс-тіршілігінің маңызды проблемаларын шешуде азаматтық белсенділігін арттыру.
Қазақстанда белгілі бір экономикалық және қаржылық дербестікке ие, әлеуметтік-экономикалық қайта құруды жүргізуде мемлекетке көмек көрсетуге және өздеріне жүктелген әлеуметтік функцияларды орындауға қабілетті жергілікті өзін-өзі басқару органдарының тиімді жүйесі құрылатын болады.
Қазіргі уақытта мемлекеттік функцияларды жүзеге асыруда жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қатысуын қамтамасыз ету қажет. Бұл мемлекеттік басқарудың бірқатар мәселелерін жергілікті жерде шешудің барынша орындылығымен түсіндіріледі. Өз кезегінде жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен мемлекеттік билік органдары арасындағы осындай өзара қатынастар схемасы басқарудың деңгейлері арасында өкілеттіктерді қайта бөлуге әкеледі, бұл ретте біздің еліміздің біртұтас құрылымын сақтай отырып бұл органдардың өңірлік міндеттерді шешуге бірлесе қатысуын қамтамасыз етеді.
Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мәнін айқындаудың маңызды көрсеткіші олардың қызметіне халықтың тікелей қатысу факторы болып табылады.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың тиімді жұмыс істеуін және халықтың тыныс-тіршілігін қамтамасыз ету үшін жергілікті өзін-өзі басқарудың жергілікті органдарына материалдық-қаржылық ресурстардың тиісті көлемі біртіндеп берілетін болады.
Бұл елдің әлеуметтік-экономикалық дамуына және толыққанды азаматтық қоғам қалыптастыруға жаңа серпін береді.
Тұжырымдаманы қабылдау конституциялық нормаларды іске асыруға, жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың және оның қызметінің заңнамалық негізін құруға, билікті демократияландыру саласында нақты реформалар жүргізуге, жергілікті маңызы бар мәселелерді шешуде халықтың рөлін арттыруға, мемлекетті басқаруға халықтың тікелей қатысуы үшін жағдай жасауға, төрешілдік пен сыбайлас жемқорлық көріністерінің деңгейін төмендетуге мүмкіндік береді.
азіргі уақытта ғылыми-теориялық тұрғыда жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен орталық билік органдары арасындағы базалық қатынастар негізі болып табылатын жергілікті биліктің ұйымдастыру модельдерін сыныптау жалпыға танылған.
Осы тәсілге сәйкес жергілікті өзін-өзі басқарудың төрт базалық: англосаксондық, континенттік, аралас және кеңестік деп саналатын моделін бөліп көрсетуге болады.
Англосаксондық модель негізінен атауы бірдей құқықтық жүйесі бар елдерде: Ұлыбританияда, АҚШ-та, Канадада, Үндістанда, Австралияда, Жаңа Зеландияда және т.б. таралған.
Бұл модельдің негізі сипаты формальды автономия және жергілікті өзін-өзі басқарудың дербестігі, жергілікті өзін-өзі басқару органдарына қамқоршылық ететін жергілікті жерлерде уәкілетті орталық үкіметтің болмауы болып табылады.
Жергілікті жерлерде билікті ұйымдастырудың континенттік моделі англосаксондық модельден ерекшеленеді, ол континенттік Еуропа (Франция, Италия, Испания, Бельгия) елдерінде ғана емес, сондай-ақ Латын Америкасының, Таяу Шығыс елдерінің көпшілігінде таралған.
Бұл модельдің ерекше сипаты мыналар: жергілікті жерлерде жергілікті өзін-өзі басқарудың және мемлекеттік басқаруды үйлестіру, сайлау және тағайындау, жергілікті өзін-өзі басқарудың белгілі иерархиясы, төмен тұрған буынның жоғары тұрғанға бағынуы, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметіне мемлекеттік бақылауды жүзеге асыруға өкілетті жергілікті деңгейде орталық биліктің арнайы өкілінің болуы.
Қаралған модельдермен қатар жергілікті жерде билікті ұйымдастырудың, қандай да бір дәрежеде олардың әрқайсысының сипатын иеленген және өзінің ерекше белгілері бар нұсқалары бар. Бұл модельдер аралас деген атауға ие болды. Мұндай модельдерге Германиядағы, Австриядағы, Жапониядағы және кейбір социалистік дәуірден кейінгі және дамушы елдердегі жергілікті өзін-өзі басқаруды жатқызуға болады.
Төменгі аумақтық деңгейдегі мейлінше дербес жергілікті өзін-өзі басқарудың неғұрлым жоғары деңгейден мемлекеттік басқарумен үйлесуін аралас модельге тән белгі деп есептеуге болады.
Жергілікті жерлерде билікті ұйымдастырудың кеңестік моделі жоғарыда қарастырылған модельдерден мүлдем өзгеше. Бұл модель осыдан аз ғана уақыт бұрын барынша таралған еді. Қазір ол социалистік бағдарды сақтап қалған кейбір елдерде (Қытай, Куба, СКДР), сондай-ақ бұрынғы Кеңес Одағы республикаларынан құқықтық мұрагері болып табылатын кейбір мемлекеттерде (Беларусь, Өзбекстан) ғана орын алған.
Бұл модельдің негізгі белгілері мыналар болып табылады: төменнен жоғарыға дейін өкілді органдардың бірыңғай билігі, өкілді және атқарушы органдар жүйесінің қатаң орталықтандырылуы, оның барлық буындарының сатылы бағыныштылығы, муниципалды меншіктің, жергілікті бюджеттердің болмауы.
Орталық және Шығыс Еуропа елдерінде мемлекеттік басқаруды жетілдіру және жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастыру тәжірибесі Қазақстан үшін барынша жақын болып табылады, себебі бұл елдерге де социалистік дәуірден кейінгі кеңістіктегі барлық елдерде жергілікті өзін-өзі басқарудың негізі болған жергілікті кеңестердің бұрынғы жүйесін реформалауға тура келді.
Байырғы тарихы мен қалыптасқан дәстүрі бар аумақтық басқарудағы Польшаның тәжірибесі бұл мәселеде Қазақстан үшін барынша көрнекі болып табылады.
Қазіргі уақытта Польшаның аумақтық бөлінісінде үш деңгейдегі басқару қолданылады: гминалар (кенттер/ауылдар), повят (аудан), воеводство (облыс). Мұндай аумақтық бөлініс белгілі бір дәрежеде Қазақстанның қолданыстағы әкімшілік-аумақтық құрылымына ұқсас.
Воеводство – Польшаның ең ірі аумақтық бірлігі; повят – аумақтық бірліктің екінші сатысы; оның құрамына бірнеше гминалар кіреді; гмина – негізгі аумақтық бірлік.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық негізіне келетін болсақ, Польшада тиісті жергілікті және өңірлік өзін-өзі басқару органдарының кіріс көздерінің құрылымын анықтайтын Аумақтық өзін-өзі басқару органдарының кірістері туралы заң қолданылады.
Өзін-өзі басқарудың әрбір деңгейі жалпы дотация (субвенция) немесе нысаналы дотация түрінде мемлекеттік бюджеттен қаржы қаражатын тікелей алады.
Аталған табыс көздерінен басқа жергілікті өзін-өзі басқару органдары заңды жеке меншік көздерден, мысалы, өздері иелік ететін активтерден кіріс алады.
Жалпы, жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың Қазақстанда қолдануға келетін шетелдік оң тәжірибесін мынадай тұжырымдар жасауға болады:
1. Польшада гмина деңгейінде жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың жетістігі Орталық және Шығыс Еуропаның басқа елдерімен салыстырғанда жергілікті өзін-өзі басқарудың базалық деңгейі қалыптасқан әкімшілік-аумақтық бірліктер мөлшерінің үлкендігіне негізделген.
Бұл Польшада осы деңгейде дербес бюджеті бар толыққанды өзін-өзі басқаруды құру үшін қажетті әлеуетті қамтамасыз етуге мүмкіндік берді.
Осыны ескере отырып, Қазақстанда басқарудың төменгі деңгейлерінде толыққанды жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру үшін әлеуетті ұлғайту мақсатында ауылдық округтер деңгейінде әкімшілік-аумақтық бірліктерді оңтайландыру мәселесін шешу қажет.
2. Елді мекендердің маңыздылығы мен саны бойынша әртүрлі ерекшелігін негізге ала отырып, жергілікті өзін-өзі басқарудың ұтымды құрылымы қамтамасыз етілген.
Варшава Польшаның астанасы ретінде ерекше құқықтық мәртебеге ие (мәртебесі мен орындайтын функциялары арнайы заңмен айқындалған). Бүгінде Варшава – бұл ең ірі Мазовецкий воеводствосының орталығы.
Қалалардағы аудандар, кварталдар мен шағын аудандар деңгейінде жергілікті өзін-өзі басқару органдары жоқ, бірақ гминаға онда заңды тұлға мен дербес бюджетін құрмаған көмекші құрылымдар құру құқығы заңнамалық тұрғыдан бекітілген.
Гмина құрамына кіретін ауылдарда да өзін-өзі басқару органдары жоқ, бірақ онда да қосалқы бірліктер бар (заңды тұлға мен дербес бюджетін құрмаған).
Қазақстанда ірі қалаларда Польшаға ұқсас басқару құрылымы қалыптасқан: Астанада, Алматыда, Қарағандыда, Шымкентте аудандар, басқа облыстық маңызы бар қалаларда – орталықтандырылған басқару құрылған. Польша тәжірибесін ескере отырып, қаладағы аудан деңгейінде дербес бюджеті бар басқару органдарын құру орынсыз.
Сонымен бірге, ірі қалаларда әкімнің халықпен өзара іс-қимыл жасауы үшін заңмен белгіленген тәртіпте азаматтардың қауіпсіздігі мен қоғамдық тәртіпті қорғау, елді мекендерде тұрғын үй-коммуналдық қызметтердің тиісінше жұмыс істеуін, санитарлық жағдай және т. б. мәселелер бойынша қоғамдық құрылымдар құру құқығын қалалардың мәслихаттарына бекітуге болады.
Жалпы, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің жұмыс істеуінің шетелдік тәжірибесі осы институтты тиімді дамытудың өте көрнекі мысалдарына толы. Жергілікті өзін-өзі басқарудың ұлттық жүйесін одан әрі жетілдіруге қатысты Қазақстанның алдында тұрған міндеттер тұрғысынан осы тәжірибені оңтайлы түрде пайдалану маңызды.
Біздің елімізде жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың осы кезеңінде тиімді жұмыс істейтін, Қазақстан үшін барынша қолайлы, жергілікті өзін-өзі басқару органдары қызметін ұйымдастырушылық, қаржылық, кадрлық қамтамасыз ету жүйелерін, сондай-ақ мемлекеттік органдармен өзара іс-қимыл жасау тетігін қалыптастыру қажет. Шетелдік оң тәжірибені ескере отырып елдің мемлекеттік құрылымын, өңірлік ерекшеліктерін (үлкен аумақ, халық тығыздығының төмен болуы, халықтың жинақы тұратын топтары арасында елеулі арақашықтық), ауылдың өзін-өзі басқару саласында жинақталған пайдасы көп отандық тарихымыздың өткен тәжірибесін, жергілікті дәстүрлері мен мәдениетін, экономикалық және басқа да ерекшеліктерді ескере отырып, Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды жетілдірудің кешенді шаралары әзірленетін болады.
Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін реформалау және дамыту төменгі деңгейлерден – атап айтқанда селолық округтен, ауылдан (селодан) және қаладағы ауданнан басталатын болады.
Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқарудың заңдық аспектілері
Жергілікті өзін-өзі басқару институты біздің елімізде ерекше маңызды және өзекті мәселелердің біріне айналды. Қазіргі таңда ол мемлекеттік құрылыстың ажырамас бөлігі болып табылады, себебі жергілікті өзін-өзі басқару институтынсыз Қазақстан Республикасының мемлекеттік билік жүйесі аяқталмағын және тиянақсыз болып табылады. Қазақстан Республикасы Президенті Н.Ә.Назарбаевтың «Қазақстан-2030» жолдауында орталық және жергілікті билік органдарының өкілеттігі айқын бөлінген, децентрализация принципі жүзеге асырылатын кәсіпқой мемлекет құру мәселесіне база назар аударылған [1].
Еркін нарықтық қатынастарды қалыптастыруға, құқықтық, демократиялық мемлекет құруға бағытталған заманауи мемлекет жергілікті және мемлекеттік маңызы бар мәселелерді шешуге тұрғындардың тікелей қатысу нысандарын дамытуға обьективті түрде мүдделі. Бұл мүдделілік, ең алдымен, арнайы нормативті-құқықтық актілерді, мемлекеттік және үкіметтік бағдарламаларды, жергілікті өзін-өзі басқару сияқты маңызды саладағы арнайы шараларды қабылдау арқылы білдірілуі керек. Демократиялық және құқықтық мемлекетті құру тиімді жұмыс істеп тұрған жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің бар болуын болжайды [2].
2009 жылы бұқаралық билікті ұйымдастыру туралы Қазақстан Республикасының негізгі заңнамасында елеулі өзгерістер орын алды. Қазақстан Республикасының жергілікті өзін-өзі басқару мәселелеріне қатысты бірқатар заң актілеріне сәйкес түзетулер мен толықтырулар енгізілгеннен кейін, жергілікті өзін-өзі басқарудың мәселелелерін реттеу Қазақстан Республикасы Конституциясының реттеу аясынан да тыс жүзеге асырыла бастады.
Конституцияның тиісті ережелерін орындайтын бұл түзетулер жергілікті қауымдастықтардың жиналыстарын, жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдарының жеке құзыреттерін және т.б. қосқандағы, жергілікті басқарудың бірқатар нақты механизмдерін енгізе отырып, белгілі бір деңгейде жергілікті өзін-өзі басқаруды тәжірибелік құрал етеді. Аталмыш құқықтық өзгерістер жергілікті жерлердегі мемлекеттік басқаруды децентрализациялау бағытындағы алғашқы қадамдар болып табылады. Алайда қазіргі кезеңде де жергілікті өзін-өзі басқару саласындағы құқықтық нормаларға баға беруге болады. Бұл талдау, бір жағынан, жергілікті өзін-өзі басқарудың дамуының жалпы беталысын және жергілікті өзін-өзі басқарудың қазақстандық үлгісінің қалыптасуын айқындауға, ал екінші жағынан, белгілі бір заңға қосымша құқықтық мехнизм арқылы заңнама нормаларын біршама тиімді тәжірибелік іске асыру үшін ұсынымдар қалыптастыруға мүмкіндік береді.
Қазақстан Республикасында жергілікті өзін-өзі басқару деп Республика азаматтарының жергілікті маңызы бар мәселелерді дербес шешуге деген құқығы түсіндіріледі.
1995 жылы бүкілхалықтық референдумда қабылданған Қазақстан Республикасы Конституциясы алғаш рет Қазақстан Республикасы азаматтарына жергілікті өзін-өзі басқару құқығын берді. Негізгі заңның 89 бабының 2 тармағында былай деп жазылған: «Жергілікті өзін-өзі басқаруды жергілікті халық сайлау арқылы тікелей жүзеге асырады, сондай-ақ ол сайлаулы және халық топтары жинақы тұратын аумақтарды қамтитын жергілікті қалалық және ауылдық қоғамдастықтардағы басқа да жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылады» [3].
Бұл заң жобаларын әзірлеуге ғана емес, сонымен қатар, тіпті, Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың тұжырымдамасы мен үлгісін әзірлеуге де кедергілер жасады.
2007 жылы 2007 жылғы 21 мамырдағы №154 Заңымен Қазақстан Республикасы Конституциясына елеулі түзетулер енгізілді, соның ішінде жергілікті өзін-өзі басқару мәселелеріне де қатысты түзетулер болды.
Біріншіден, 2007 жылғы 21 мамырда түзетулерімен шыққан Қазақстан Республикасы Конституциясы жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі органдары барлық деңгейлердегі маслихаттар болып табылады деп нақты көрсеткен. Мәселен, 89 баптың 2 тармағында былай деп жазылған: «Жергілікті өзін-өзі басқаруды тұрғындар тікелей жүзеге асырады, сондай-ақ, ол мәслихаттар және халық топтары жинақы тұратын аумақтарды қамтитын жергілікті қоғамдастықтардағы басқа да жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылады» [3]. Сондай-ақ, 89 баптың 2 тармағында маслихаттармен қатар жергілікті өзін-өзі басқарудың басқа да органдары құрылуы мүмкін деп белгіленген.
Екіншіден, 86 баптың 2 тармағына сәйкес, маслихат депутаттарының өкілеттілік мерзімі төрт жылдан бес жылға ұзартылды. Сонымен қатар, маслихат депутаттары тарапынан әкімге сенімсіздік білдіруді бастамалауға ең аз дауыс санының шегі депутаттардың жалпы дауыс санының үштен екі бөлігінен бестен бір бөлігіне дейін төмендетілді.
Үшіншіден, Қазақстан Республикасы Конституциясы жергілікті өзін-өзі басқару органдарына мемлекеттік қызметтерді жүктеуге құқық береді.
Төртіншіден, жаңа редакциядағы Конституция жергілікті өзін-өзі басқару туралы заң қабылдауды талап етеді, себебі 89 баптың 3 тармағында былай деп көрсетілген: «Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру мен олардың қызметі заңмен реттеледі» [3].
Осылайша, Қазақстан Республикасы Конституциясына 2007 жылғы 21 мамырда енгізілген түзетулер Конституциядағы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының реттейтін мәселелерінің аясын біршама кеңейтті және бұл міндеттерді жүзеге асыру үшін маслихаттарды жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі органдары етіп тағайындады.
Алайда сонымен қатар, жергілікті өзін-өзі басқарудың негізін нақты реттеуге Қазақстан Республикасы Конституциясы мүмкіндік бермейді. Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару, Конституцияға сәйкес, жергілікті маңызы бар мәселелерді халықтың өз бетімен шешуі дегенді білдіреді. Берілген анықтаманың нақтылығына қарамастан, ол жергілікті өзін-өзі басқарудың дербестік шегін және жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекет құзыреті аясының жігін анықтамайды. Шын мәнінде, жалпы жергілікті өзін-өзі басқарудың мәселелесі де осы: жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекет арасындағы нақты жіктің болмауы, бұл жалпы жергілікті өзін-өзі басқару мәселесінде түсініксіздік тудырып отыр.
Қазақстан Республикасы Конституциясының 89 бабы 4 тармағында былай деп көрсетілген: «Жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдарының дербестiгiне олардың заңмен белгiленген өкiлеттiгi шегiнде кепiлдiк берiледi». Ал 88 баптың 2 тармағында былай көрсетілген: «Мәслихаттардың жергiлiктi бюджет кiрiсiн қысқартуды немесе жергiлiктi бюджет шығысын ұлғайтуды көздейтiн шешiмдерiнiң жобалары әкiмнiң оң қорытындысы болған кезде ғана қарауға енгiзiлуi мүмкiн». Шын мәнінде, бұл норма жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қандай да бір дербестігін шектеп, оларды мемлекетке бағынышты етеді. Бұл жергілікті маңызы бар мәселелерді азаматтардың дербес шешу құқығына қайшы келеді, себебі бюджеттік дербестігінің жоқтығы жергілікті өзін-өзі басқару органдарын және елді мекен тұрғындарын өз бастамаларын жүзеге асыру мүмкіндігінен айырады.
Сонымен, Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару мәселелерін конституциялық реттеу жергілікті өзін-өзі басқару органдары мәртебесінің нақты еместігімен және дербестіктерін шектеумен байланысты белгілі бір түсініксіздігімен ерекшеленеді. Ал 2007 жылы өзгертулер енгізілген Қазақстан Республикасы Конституциясы жергілікті өзін-өзі басқарудың дамуына арналған маңызды әлеует ұсынады, себебі Конституция жергілікті өзін-өзі басқаруды реттеуді заң арқылы жүзеге асыруды талап етеді. Бұл жергілікті өзін-өзі басқаруға арналған Қазақстан Республикасы азаматтарының құқықтарын жүзеге асырудың тәжірибелік механизмдерін әзірлеуге мүмкіндік береді.
Жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері бойынша Қазақстан Республикасы заңнамасына түзетулер енгізу толық талдау жүргізуге және жергілікті өзін-өзі басқару туралы Еуропалық Хартиямен салыстыруды қосқандағы, жергілікті өзін-өзі басқару саласындағы халықаралық стандарттармен салыстыруға мүмкіндік береді.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың ерекше ұлттық үлгісін құруға ұмтылған Қазақстан, ұлттық үлгі аясында демократиялық идея мен жергілікті өзін-өзі басқарудың рухын сақтау үшін осы саладағы беделді құжат ретінде Еуропалық Хартияға сүйенуі тиіс.
Еуропалық Хартияда жергілікті өзін-өзі басқарудың конституциялық мәртебесі және азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқаруға деген құқығы келесідей бекітілген: «Жергілікті өзін-өзі басқарудың принципі елдің заңнамасымен және мүмкіндігінше, Конституциясымен де танылуы тиіс». Қазақстан Республикасы бұл ережені сақтайды, себебі ҚР Конституциясымен жергілікті өзін-өзі басқару және азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқаруға деген құқығы танылады ( 89 бап).
«Жергілікті өзін-өзі басқару» ұғымының анықтамасына келетін болсақ, Еуропалық Хартияда жергілікті өзін-өзі басқару ұғымы ретінде жергілікті өзін-өзі басқару органдарының заң аясында және өз жауапкершілігіне және жергілікті халықтың мүддесіне сай қызмет атқара отырып, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құқықтары мен нақты жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекеттік істердің басым бөлігін реттеу және оларды басқару қабілеті түсіндіріледі [4]. ҚР Конституциясы жергілікті өзін-өзі басқаруды жергілікті деңгейдегі мәселелерді дербес шешуге деген азаматтардың құқығы деп анықтайды (89 бап) [3]. Конституция азаматтарға жергілікті өзін-өзі басқаруға құқық бергенімен, алайда оның өмір сүруіне ешқандай кепілдік бермейтінін атап өту керек. Еуропалық Хартия азаматтар мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының жергілікті мәселелерді меңгеруге деген нақты қабілеті туралы айтады. Шын мәнінде, кепілдікке ие болмаған құқық тәжірибе жүзінде толық іске аса алмайды.
Билікті децентрализациялаудың маңызды аспектісі – бұл децентрализациялаудың мақсаттары. Еуропалық Хартияның кіріспе сөзбасында жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізудің мақсаты тура көрсетіледі: билікті децентрализациялау мен демократияландыру, азаматтарға жақындатылған басқару, азаматтардың басқаруға тікелей қатысуы және т.б. ҚР заңнамасы жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізудің мақсатын айқын және нақты баяндамайды, бұл түсініксіз болып отыр, себебі Қазақстан сияқты белгілі ел үшін мақсаттарды бүкіл Еуропаға қарағанда анағұрлым жан-жақты тұжырымдауға болады: бюрократизмді төмендету, жемқорлықпен күрес, әлеуметтік мұраттарды жүзеге асыру және т.б. Кез-келген үлкен реформа ең алдымен, нақты және айқын мақсаттарын білдіретін құндылық пен идеологияға ие болуы керек [5].
Әлемдік тәжірибе жергілікті өзін-өзі басқару жергілікті басқару туралы заңда бекітілген ерекше ұйымдастырушылық-құқықтық формаға ие болу керектігін көрсетеді. Хартияда оның жалпыеуропалық сипатымен байланысты бұл мәселеге қатысты тікелей нұсқаулары жоқ. Қазақстан Республикасының 2001 жылғы «Қазақстан Республикасындағы жергiлiктi мемлекеттiк басқару және өзiн-өзi басқару» туралы заңында маслихаттар заңды тұлғаның құқықтарына ие болмайды деп көрсетілген. Шын мәнінде, жергілікті өзін-өзі басқарудың ұйымдастырушылық-құқықтық формасы заңнамамен бекітілмеген. Сондықтан заңнама бойынша жергілікті өзін-өзі басқару органдары маслихат және әкімдіктер болғандығына қарамастан, оларда муниципалды құрылымның ерекше мәртебесі жоқ. Нәтижесінде, бұл органдар жергілікті өзін-өзі басқару органдары болып табылмайды, себебі статус белгілі бір дербестік пен ерекшелікке кепілдік береді, ал бұл органдар иерархиялық түрде мемлекеттік билік жүйесінде қалады.
Келесі маңызды критерий – бұл жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құзыреті. Жергілікті өзін-өзі басқарудың Европалық Хартиясы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының негізгі өкілеттіктері Конституциямен және заңмен бекітілетіндігін айтады. Бірақ бұл ереже жергілікті өзін-өзі басқару органдарына заңға сәйкес бөлек белгілі бір өкілеттіктер беру мүмкіндігін жоққа шығармайды. Қазақстан Республикасының «Қазақстан Республикасындағы жергiлiктi мемлекеттiк басқару және өзiн-өзi басқару туралы» заңының 6 бабында маслихаттар құзыретіне бірқатар мәселелер, оның ішінде жоспарлар, сәйкес аймақтардың экономикалық және әлеуметтік даму бағдарламалары, жергілікті бюджет бағдарламалары және олардың орындалуы мен игерілуі туралы есептер және т.б. жатады. Шын мәнінде, ҚР заңнамасы жергілікті өзін-өзі басқару органдарына нақты құзыреттілік бермейді. Бұл жергілікті өзін-өзі басқару органдарының нақты мәртебеге ие болмауымен байланысты.
Жергілікті өзін-өзі басқарудың бюджеттелуі және жеке қаржыландыру көздері жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржы негіздері және жергілікті өзін-өзі басқару органдары дербестігінің кепілдігі болып табылады. Европалық Хартия жергілікті өзін-өзі басқару органдарының ұлттық экономикалық саясат аясындағы өз қызметтерін атқару кезінде еркін басқара алатын жеке қаржы көздеріне ие болу артықшылығы бар екендігін көрсетеді. Жергілікті өзін-өзі басқаруды бюджеттеу мәселесі бойынша ҚР заңнамасына өзгертулер енгізілген жоқ еді, бұл жергілікті өзін-өзі басқару органдарын жергілікті бюджетті дербес басқару мүмкіндігінен айырады.
Европалық Хартияда жергілікті өзін-өзі басқарудың меншік қаржыландыру көздері туралы былай жазылған: жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қаржылары Конституция мен заң берген өкілеттіктерге сай болуы керек. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары қаржысының кем дегенде бір бөлігі жергілікті алымдар мен салықтар есебінен түсуі керек . Хартия жергілікті өзін-өзі басқару өзінің конституциялық және заңды өкілеттіктерін орындау үшін жеткілікті қаржы базасына ие болу керектігін атап көрсетті. Жергілікті салықты енгізу маңызды пункт болып табылады. Маслихаттарға меншік жергілікті салықтарды енгізу немесе мемлекет белгілеген жергілікті салықтарға әсер ету құқығы берілмеген. Және де жергілікті өзін-өзі басқару органдары жергілікті салықтарды басқара алмайды.
Әкімшілік бақылау мәселесінде Европалық Хартия нақты ұсынымдар береді: жергілікті өзін-өзі басқару органдарын кез келген әкімшілік бақылау тек конституция мен заңда көрсетілген формада және жағдайда ғана жүзеге асырылуы мүмкін. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары қызметіне деген кез келген әкімшілік бақылау әдетте, конституциялық қағидалар мен заңдылықтың сақталуын қамтамасыз ету үшін жүргізіледі [5]. Мемлекет маслихаттың шешімдеріне әділет органдарына тіркеу арқылы әкімшілік құқықтық бақылау жүргізеді.
Осылайша, қазақстандық заңнаманың жалпы қағидалары халықаралық стандарттарға сай келеді деп қорытындылауға болады. Мәселен, Қазақстанда азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқаруға деген құқығы танылады, ал жергілікті өзін-өзі басқарудың анықтамасы Европалық Хартияда берілген анықтамаға сай келеді. Алайда Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері бойынша заңнама жергілікті өзін-өзі басқару органдарының нақты қызмет атқаруына қажетті қаржылық, ұйымдастырушылық-құқықтық негіздерді айқындамайды.
Мемлекеттiк органдардың жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдарымен өзара қарым-қатынасы:
Мемлекеттiк органдар жергiлiктi өзiн-өзi басқаруды қалыптастыру және дамыту үшiн қажеттi құқықтық, ұйымдастырушылық және өзге де жағдайлар жасайды, жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдарының қызметiн әдiстемелiк және ақпараттық қамтамасыз етудi қоса алғанда, Қазақстан Республикасының заңнамалық актiлерiне және өзге де нормативтiк құқықтық актiлерге сәйкес халықтың жергiлiктi өзiн-өзi басқару құқығын жүзеге асыруына жәрдемдеседi. Жергiлiктi өзiн-өзi басқару органдары Қазақстан Республикасының заңдарына сәйкес жергiлiктi қоғамдастық халқының алдында жауапты болады
